Utbyggingsprosjekter – kommunens mulighet til å sette rekkefølgekrav i reguleringsplan

Hva er en reguleringsplan?

En reguleringsplan er et plankart med reguleringsbestemmelser som beskriver bruk, vern og utforming av områder. Kommunen er reguleringsmyndighet, og kommunestyret vedtar reguleringsplanen. En reguleringsplan kan utarbeides som områderegulering eller detaljregulering.

En reguleringsplan er bindende for framtidig arealbruk for det området den gjelder, jf. plan- og bygningsloven § 12-4. Det betyr at eksisterende bruk ikke blir ulovlig, men endret bruk kan bare skje i samsvar med planbestemmelsene.

Ved utbygging av nye områder i en kommune er det i dag vanlig at utbygger i samarbeid med en fagkyndig utarbeider planforslag som behandles i kommunen. Dette gjøres særlig som en detaljregulering for det bestemte utbyggingsområdet.

• Les mer om: Plan og bygg
• Les mer om: Bygg og anlegg

Innholdet i en reguleringsplan

Plan- og bygningsloven § 12-7 har detaljerte regler om hva en reguleringsplans bestemmelser kan inneholde; det skal "i nødvendig utstrekning gis bestemmelser til arealformål og hensynssoner" om flere detaljerte forhold, alt fra estetiske krav via grenseverdier for tillatt forurensning til bestemmelser om at det skal gjennomføres urbant jordskifte iht. jordskifteloven § 3-30.

For utbygging av nye områder i dag vil det ofte være krav om en bærekraftig utbygging. Krav om tilkobling til fjernvarme er vanlig, det samme er infrastruktur hvor det tilrettelegges for trygge skoleveier, og planfrie kryss.

Som en del av disse reguleringsplanbestemmelsene kan kommunen vedta krav om en særskilt rekkefølge for gjennomføring av tiltak etter planen.

Rekkefølgekrav

Plan- og bygningsloven § 12-7 nr. 10 er grunnlaget for at kommunen kan vedta rekkefølgekrav i reguleringsplan. Et typisk eksempel på rekkefølgekrav er at kommunen setter som vilkår at ny gang- og sykkelvei er etablert før utbygger kan starte utbygging av området. Et annet eksempel er at det må etableres en ny hovedvei før byggetrinn 2 kan igangsettes, slik at opprinnelig hovedvei blir lokalvei til nytt boligfelt.

Formålet med rekkefølgekrav er at tiltakene i planområdet skal skje koordinert og på en hensiktsmessig måte, samtidig som de skal skje til rett tid. Virkningen av en rekkefølgebestemmelse er at søknad om byggetillatelse må avslås til tiltaket er utført, evt. at det gis dispensasjon. En rekkefølgebestemmelse er imidlertid ikke noe pålegg om å realisere et tiltak som går ut over det som skal til for å komme i gang med utbyggingen etter plan- og bygningsloven § 18-1. Da må det i tilfelle inngås en utbyggingsavtale mellom kommunen og utbygger.

I utgangspunktet kan det synes som om kommunene står ganske fritt til å bestemme hvilke rekkefølgekrav som er nødvendige eller relevante. Tiltaket må ha tilstrekkelig sammenheng med eiendommen, og det må være et behov som utløses ved utbyggingen av denne. Så er det noen begrensninger i kommunens rett til å sette slike krav?

Ny rettspraksis

Sommeren 2019 behandlet Oslo tingrett to saker som omhandlet gyldigheten av rekkefølgekrav i reguleringsplan. Den ene saken gjaldt utbygging av Tullinkvartalet i Oslo, og den andre gjaldt utbygging av et boligområde på Mortensrud i Oslo. Den første saken ble behandlet i Borgarting lagmannsrett i desember 2020, dom ble avsagt 27. januar 2021. Den andre saken ble behandlet i Borgarting lagmannsrett sommeren 2020, og skal nå behandles i Høyesterett 24. og 25. mars 2021.

Saken om utbygging av Tullinkvartalet gjaldt gyldigheten av vilkår i utbyggingsavtale og lovligheten av rekkefølgebestemmelser i reguleringsplan. Det er dette siste som er hovedtema her. Oslo kommune hadde satt som rekkefølgekrav i reguleringsplanen at utbygger skulle opparbeide trikkeskinner forbi Tullinkvartalet og bygge ut sykkelveier mellom Solli plass og Nationaltheateret før prosjektstart.

Tingretten kom til at selve nødvendighetsvurderingen er en del av kommunens frie skjønn. Det er imidlertid likevel krav om at tiltakene må være saklig begrunnet i behov som utløses av utbyggingen. Andre behov vil være utenforliggende og dermed føre til ugyldighet. I denne saken kom tingretten til at rekkefølgekravene ikke var saklig begrunnet i den konkrete utbyggingen. Som tingretten skriver: "Det ville ikke vært behov for å stanse denne utbyggingen i påvente av oppgraderingen av trikk/gate og sykkelveien." Konklusjonen var at det var tatt utenforliggende hensyn og rekkefølgekravene var ulovlige. Konsekvensen av at rekkefølgekravene var ulovlige var at disse vilkårene ble satt til side. Resten av planen ble stående.

Borgarting lagmannsrett kom til motsatt resultat. Der tingretten kom til at det ikke var sammenheng mellom rekkefølgekravet og utbyggingen, kom lagmannsretten til at det er adgang til å legge vekt på behov som oppstår på grunn av andre utbygginger i området, og at sumvirkningene derfor er relevante her. Lagmannsretten viste til at Tullinkvartalet har et potensiale for 40 000 nye boliger og 3 000 000 kvm nytt næringsareal. Lagmannsretten skriver at her er det "en saklig sammenheng mellom mobilitetstiltak og en regulering som, hvis den gjennomføres, vil føre til økt tilstrømning til området".

I forhold til utbyggingsavtalene legger lagmannsretten til grunn som den klare hovedregel at tiltak som ligger som rekkefølgekrav i en gyldig reguleringsplan, er "nødvendige for å gjennomføre planvedtaket" etter plan- og bygningsloven § 17-3.

Det må gjøres en forholdsmessighetsvurdering hvor kostnaden ved tiltakene utbygger lovlig kan besørge må vurderes mot utbyggingens art og omfang. I denne saken kom lagmannsretten til at kontantbidraget på 27, 3 millioner kroner var forholdsmessig, når man så det opp mot kommunens egne bidrag, og bidrag fra andre utbygger til sykkeltiltaket.

Det synes som om lagmannsretten ser byutvikling i et større perspektiv enn utbyggingsområdet vurdert isolert, og at utviklingen av en bærekraftig indre by krever tiltak innenfor kollektivtransport og annen miljøvennlig transport, som sykler er. Lagmannsretten konkluderer med at både reguleringsplanen og utbyggingsavtalene var gyldige. Dommen er ikke rettskraftig.

Saken om gyldigheten av rekkefølgekrav for Selvaag Bolig sin utbygging på Mortensrud i Oslo hadde tilsvarende saksgang. Her hadde kommunen satt som rekkefølgekrav at utbygger måtte opparbeide en tursti i et nærliggende område. Tingretten fant at rekkefølgekravet var ugyldig da det ikke var tilstrekkelig saklig tilknytning mellom rekkefølgekravet og utbyggingen, og det ble tilkjent erstatning fordi utbygger hadde oppgradert stien. Lagmannsretten kom til motsatt resultat, og mente det var en klar sammenheng mellom rekkefølgekravet og utbyggingen, og fant at rekkefølgekravet var lovlig.

Denne saken har nå blitt behandlet i Høyesterett og du kan lese mer her: Rekkefølgekrav er ugyldig – Høyesterett avklarer rekkevidden i dom av 4. mai 2021

Har du spørsmål knyttet til rekkefølgekrav i reguleringsplan? Snakk med oss.