Rekkefølgekrav er ugyldig – Høyesterett avklarer rekkevidden i dom av 4. mai 2021

Problemstillingen

Plan- og bygningsloven § 12-7 gir kommunen adgang til "i nødvendig utstrekning" å gi bestemmelser til arealformål og hensynssoner som angitt i bestemmelsen. Kommunen kan også stille krav til rekkefølge for gjennomføring av disse tiltakene.

Problemstillingen i saken var om klagevedtaket var ugyldig på grunn av en uriktig tolkning av bestemmelsen, eller om det forelå myndighetsmisbruk.

Les mer om eiendomsutvikling

Innholdet i rekkefølgekravet

Det aktuelle rekkefølgekravet i reguleringsplanen gikk ut på at en hovedturvei måtte være oppgradert og opparbeidet langs en avmerket strekning før midlertidig brukstillatelse kunne gis. Den aktuelle turveien er en del av et tursti-nettverk i Oslo, og ligger øst for det aktuelle planområdet, med et annet boligområdet mellom utbyggingsområdet og stien.

Høyesteretts vurderinger

Høyesterett tar utgangspunkt i lovens hovedformål, nemlig at den skal "fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner."

Plandelen i plan- og bygningsloven skal "legge til rette for god forming av bygde omgivelser, gode bomiljøer og gode oppvekst- og levevilkår". Og det skal være en helhetstankegang i planleggingen.

Det er et nødvendighetskrav i adgangen til å gi rekkefølgekrav, det må være en sammenheng mellom utbyggingen og rekkefølgekravet. Høyesterett bruker lovens formål i tolkningen, og ser det slik at det bare kan stilles krav om rekkefølgetiltak "for å dekke reelle behov som utløses eller forsterkes av utbyggingen". Det er imidlertid ikke slik at man må se utbygging i planområdet isolert. Høyesterett mener ordlyden i bestemmelsen åpner for at planområdet ses i sammenheng med bebyggelsen i området for øvrig, og at det avgjørende er hvilke tiltak som samlet sett anses nødvendige før den nye bebyggelsen kan tas i bruk.

Nytt fra Høyesterett er at det legges til grunn at det er naturlig å se adgangen til å gi rekkefølgebestemmelser i sammenheng med reglene om utbyggingsavtaler i plan- og bygningsloven kapittel 17. Et rekkefølgekrav er ikke noe pålegg til utbygger om å gjennomføre tiltak, men dersom utbygger ønsker at utbyggingsprosjektet skal gjennomføres, må rekkefølgekravet oppfylles. Utbyggingsavtaler inngås ofte mellom kommuner og utbygger for å få realisert reguleringsplaner. I slike avtaler kan det stilles krav til at det gjennomføres tiltak, men bestemmelsene om utbyggingsavtaler her et krav til forholdsmessighet.

Førstvoterende oppsummerer sin rettslige vurdering slik:

"Oppsummert mener jeg at adgangen til å vedta rekkefølgebestemmelser ikke bare begrenses av læren om myndighetsmisbruk. Plan- og bygningsloven § 12-7 nr. 10 inneholder visse skranker for forvaltningens adgang til å ta slike bestemmelser inn i reguleringsplanen. I tilfeller hvor kommunen ikke selv har til hensikt å utføre tiltaket, må § 12-7 nr. 10 forstås slik: Kommunen kan bare oppstille rekkefølgebestemmelser for å dekke reelle behov som utløses eller forsterkes av utbyggingen, eller for å avhjelpe ulemper denne fører til. I dette ligger at det må være en slik relevant og nær sammenheng mellom tiltaket og utbyggingsprosjektet at det er berettiget å kreve at utbyggingen gjennomføres i en bestemt rekkefølge. Det er ikke i seg selv tilstrekkelig at infrastrukturtiltaket anses formålstjenlig eller ønskelig hvis tiltaket ikke står i en slik sammenheng med det nye prosjektet"

I den konkrete saken oppsummerer Høyesterett vurderingen slik at det ikke er adgang til å gi rekkefølgebestemmelser for å ivareta mer generelle behov og målsettinger. Dette hadde kommunen lagt til grunn, og fylkesmannen hadde støttet dette. Høyesterett kom derfor til at fylkesmannens vedtak var basert på feil lovforståelse og dermed var ugyldig.

Den delen av saken som gjaldt spørsmål om erstatningsansvar slapp ikke inn til behandling i Høyesterett, og lagmannsrettens dom er derfor opphevet, og spørsmålet om erstatning må få en ny behandling der.

• Les mer om: Utbyggingsprosjekter – kommunens mulighet til å sette rekkefølgekrav i reguleringsplan

Dissens

Dommen er avsagt under dissens. Mindretallet mener imidlertid ikke at reglene om utbyggingsavtaler kan virke inn på tolkningen av reglene om rekkefølgekrav. Mindretallet mener nødvendighetskravet i loven ikke må underlegges en streng tolkning. Mindretallet sier videre at det ikke er rom for annen domstolsprøving enn det som følger av den såkalte myndighetsmisbrukslæren, og mener det i praksis er vanskelig å skille mellom rettsanvendelsesskjønn og forvaltningens frie skjønn. Mindretallet legger så til grunn at fylkesmannens vedtak bygger på en riktig forståelse av plan- og bygningsloven.

Konsekvenser

Høyesterett har med denne avgjørelsen klargjort hvilke krav som stilles til rekkefølgebestemmelser i reguleringsplan. Rekkefølgekravet må:

• Dekke reelle behov som utløses eller forsterkes av utbyggingen, eller
• For å avhjelpe ulemper utbyggingen fører til.
• Relevant og nær sammenheng mellom tiltaket og utbyggingsprosjektet.
• Ses i sammenheng med eksisterende bebyggelse og infrastruktur i området
• Samlet sett være nødvendige i nærmiljøet hvis utbyggingen gjennomføres.
• Kan også gjelde tiltak utenfor planområdet

Videre rettsutvikling?

Temaet rekkefølgebestemmelser og utbyggingsavtaler er ikke ferdig behandlet i Høyesterett.

Høyesterett har tillatt fremmet sak om gyldigheten av en utbyggingsavtale som følge av etterfølgende forhold. Det er en sak mellom Sunnfjord kommune og Bilskadesenteret Eigedom AS.

Saken som gjaldt utbygging på Tullinløkka i Oslo og gyldigheten av utbyggingsavtaler og lovligheten av rekkefølgekrav, hvor Borgarting lagmannsrett avsa dom 27. januar 2021, ble anket til Høyesterett. Det ble besluttet av ankeutvalget 28. mai 2021 at denne saken ikke ble fremmet til behandling. Vilkårene i utbyggingsavtalen er dermed gyldige, slik lagmannsretten kom til. Det er uvisst å si hvilken betydning dette vil få i rettspraksis videre, men det må kunne sies at det har skapt noe usikkerhet om rettstilstanden.

• Les mer om: Utbygging på Tullinløkka: Utbyggingsavtaler og rekkefølgekrav lovlige

Har du spørsmål tilknyttet utbyggingsavtaler og rekkefølgekrav? Snakk med oss.