Strandsonen: Endringer i plan- og bygningsloven og nye statlige planretningslinjer for strandsonen

I denne artikkelen går gjennom følgende momenter:

• Plan og bygningsloven – Miljølov
• Byggeforbud
• Dispensasjon
• Endringer i lov og retningslinjer
• Krav fra kommunen
• Sivilombudsmannen
• Endringer i plan- og bygningsloven § 19-2 og konsekvenser av endringene
• Oppsummering

Plan og bygningsloven – Miljølov

I spørsmålet om det kan realiseres eiendomsprosjekter i strandsonen er plan- og bygningsloven styrende. Loven er på denne måten et viktig verktøy både for utviklingen i strandsonen i form av byggetiltak, men også for å sikre slike områder mot inngrep.

Plan– og bygningsloven er den mest sentrale loven for planleggingen av arealer, og det presiseres innledningsvis i lovens formålsbestemmelse at loven skal fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og fremtidige generasjoner. Plan- og bygningsloven er derfor kanskje den viktigste miljøloven vi har.

• Les mer om eiendomsutvikling
• Les mer om plan og bygg

Byggeforbud

Strandsonen er særlig beskyttet mot utbygging gjennom en egen bestemmelse om byggeforbud i 100 metersbeltet langs sjø og vassdrag.

Dette byggeforbudet er imidlertid ikke absolutt, og det er mulig å realisere prosjekter ved å fravike byggeforbudet gjennom kommunale planer eller dispensasjoner.

Kommunene er gitt myndighet til å behandle de aktuelle sakene, og må her balansere en rekke hensyn opp mot hverandre ved avgjørelsen av om tiltaket skal tillates. Etter plan- og bygningsloven skal kommunene ta særlig hensyn til natur- og kulturmiljø, friluftsliv, landskap og andre allmenne interesser.

Dispensasjon

Dersom det ikke er mulig å fravike byggeforbudet gjennom plan, vil det være nødvendig å søke om dispensasjon for å eventuelt kunne gjennomføre et utbyggingsprosjekt i strandsonen.

Plan- og bygningsloven har en egen bestemmelse som lister opp vilkårene for å kunne gi dispensasjon. Det er to vilkår som må være oppfylt for å få dispensasjon:

1. Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt.

2. Fordelene ved å gi dispensasjon må være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering.

Etter bestemmelsen skal kommunen vurdere om det "kan" gis dispensasjon. Dette innebærer at bestemmelsen gir kommunen anledning, men ingen plikt, til å gi dispensasjon.

Etter bestemmelsens andre ledd kan dispensasjon ikke gis dersom "hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt".

Det skal således foretas en vurdering av hensynene bak bestemmelsene og lovens formålsbestemmelse, og en vurdering av om av om disse blir "vesentlig" tilsidesatt. Kommunen skal dermed identifisere hvilke hensyn bestemmelsen det eventuelt dispenseres fra er ment å ivareta.

Det kreves videre at "fordelene ved å gi dispensasjon" må "være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering".

De fordeler kommunen skal vektlegge må ha sammenheng med de hensynene plan- og bygningsloven er ment å ivareta, og kommunen må derfor vurdere de objektive forholdene på eiendommen.

Når det gjelder hvilke ulemper som er relevante vil dette være avhengig av bestemmelsen dispensasjonssøknaden gjelder og forholdene ved den enkelte sak. Det skal således gjøres en samlet avveiing av både fordelene og ulempene, og det stilles krav om såkalt kvalifisert interesseovervekt, jf. formuleringen om at fordelene ved å dispensere må være klart større enn ulempene.

Vurderingen må vise at det finnes relevante, klare og positive fordeler som er "klart" større enn ulempene ved en innvilget dispensasjon. Ved vurderingen må det også ses hen til at forvaltningsloven § 17 pålegger kommunen en plikt til å påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtaket treffes.

Selv om kommunen skulle komme til at vilkårene er oppfylt, har kommunen likevel anledning til å avslå en dispensasjonssøknad, jf. at det i bestemmelsens første ledd fremgår at kommunen "kan" gi dispensasjon.

Videre fremgår det av lovforarbeidene at vurderingen av om lovens vilkår er oppfylt er å anse som rettsanvendelse. Dette betyr at kommunens vurdering ikke beror på et politisk skjønn eller hva som er hensiktsmessig i den enkelte saken.

Endringer i lov og retningslinjer

Som vi ser av det ovennevnte skal det foretas en inngående og kompleks vurdering, og det er derfor en vanskelig oppgave som er tillagt kommunen.

Dette har regjeringen innsett, og foreslo derfor å tydeliggjøre (endre) dispensasjonsbestemmelsen i plan- og bygningsloven, slik at den blir enklere å praktisere både for kommunen, statsforvalteren og andre berørte myndigheter. Bakteppet for endringen er i tillegg at dagens praksis dessverre fører til mye konflikt og klager.

Regjeringen foreslo å endre bestemmelsene i plan- og bygningsloven som hjemler dispensasjonsadgangen. Målet med endringen er ifølge regjeringen å bidra til mer forutsigbar praktisering og færre konfliktfylte saker. Det er i tillegg regjeringens syns at forenklingen av dispensasjonsbestemmelsen vil gjøre det tydeligere hvilket handlingsrom kommunene og Statsforvalteren (tidligere "Fylkesmannen") har.

Forslaget ble justert etter at saken var ute til høring i 2020. Det er departementets syn at det i de nye reglene kommer klart frem at kommunen ikke kan gi dispensasjon dersom nasjonale og regionale interesser blir vesentlig tilsidesatt, men samtidig har man fjernet reglene om at kommunene ikke bør gi dispensasjon dersom regionale og statlige myndigheter har uttalt seg negativt om dispensasjonssøknaden.

Videre uttalte departementet at:

"Det betyr at kommunen vil stå noe friere i vurderingen av det skjønnet som ligger til kommunen i en dispensasjonssak".

Endringen ble endelig fastsatt ved kgl.res. den 18. juni 2021, og trådte i kraft 1. juli 2021.

I tillegg sendte Kommunal- og moderniseringsdepartementet ut en pressemelding 21. mai 2021 om at regjeringen har vedtatt nye statlige planretningslinjer for strandsonen. Disse retningslinjene utdyper plan- og bygningsloven og gir statlige føringer for planleggingen og ved behandlingen av dispensasjonssaker.

Disse retningslinjene er ment å sikre en mer differensiert forvaltning av strandsonen. Som eksempel vil det gis større muligheter for næringsutvikling og bosetting i spredtbebygde strøk langs kysten, mens de strenge reglene i Oslofjorden og i pressområder i Sør- og Midt-Norge videreføres.

I retningslinjene er landet delt inn i flere soner:

• Sone 1: Kystkommunene i Oslofjordregionen. Dvs. alle kystkommunene i Oslo, Viken og Vestfold og Telemark.
• Sone 2: Kysten i Agder og deler av kysten i Rogaland, Vestland, Møre og Romsdal og Trøndelag, dvs. kommunene på Sørlandskysten og bynære deler av Vestlandet.
• Sone 3: Deler av kysten i Rogaland, Vestland, Møre og Romsdal, Trøndelag, og kysten i Nordland og Troms og Finnmark, dvs. distriktskommuner med lavere utbyggingspress.

Allerede i lovforarbeidene til plan- og bygningsloven er det presisert at avklaring av arealbruk skal skje gjennom planlegging, og ikke gjennom enkeltvise dispensasjoner. Dette har sammenheng med at planer er kommet til gjennom en omfattende og demokratisk beslutningsprosess, og at regelmessig bruk av dispensasjoner vil kunne føre til uthuling av plan samt utilsiktet utvikling av området i strid med hva plan legger opp til.

I pressemeldingen sier kommunal- og moderniseringsminister Nikolai Astrup at:

"Det er stor forskjell på hytteutbygging i Oslofjorden og kajakkutleie på Helgelandskysten. I områder med mindre utbyggingspress, åpner vi for å legge mer vekt på behovet for arbeidsplasser og verdiskaping ved planlegging i strandsonen. Her kan det være grunnlag for å tillate visse tiltak nær sjøen, for eksempel knyttet til turistnæringen"

Krav fra kommunen

Det følger av dispensasjonsreglene at kommunen kan sette vilkår for dispensasjonen. Det er ikke anledning til å "reparere" manglende oppfyllelse av lovens vilkår for å innvilge dispensasjon ved å stille slike vilkår, og vilkårene må ligge innenfor rammen av plan- og bygningslovens formål, samt formålet med bestemmelsen det dispenseres fra. Videre må vilkårene stå i saklig sammenheng med tillatelsen, og ikke være urimelig tyngende.

Høyesteretts dom Rt. 2003 s. 764 (Bærums Verk), gjaldt spørsmålet om gyldigheten av at det som vilkår for dispensasjon fra reguleringsplan kunne pålegges utbyggeren av en forretningseiendom å bekoste gang- og sykkelvei som var en del av et overordnet sykkelveinett i tilknytning til riksvei. Høyesterett konkluderte her med at vilkåret var gyldig, og at det heller ikke var uforholdsmessig eller et utslag av myndighetsmisbruk.

• Les mer om: Rekkefølgekrav

Endringene i dispensasjonsreglene innebærer ikke endring av denne adgangen til å stille vilkår for dispensasjonen.

Sivilombudsmannen

I 2020 igangsatte Sivilombudsmannen på eget initiativ undersøkelse av kommunens praktisering av dispensasjonsbestemmelsene i strandsonen. Rapporten var ferdigstilt i 2021, og hovedfunnene ble oppsummert slik:

• Kommunene har gitt mange dispensasjoner for bygging i 100 metersbeltet. 85 % av søknadene er innvilget.
• Det er feil eller mangler ved flertallet av vedtakene der dispensasjon er innvilget.
• Vurderingene av vesentlighetsvilkåret og av fordeler og ulemper er ofte mangelfulle.
• Ingen av vedtakene inneholder en særskilt «kan»-vurdering slik plan- og bygningsloven krever.
• Kommunene har i varierende grad sendt dispensasjonssøknader til andre myndigheter for uttalelse.
• Kommunene undersøker sjelden om dispensasjonen er i tråd med statlige og regionale rammer og mål.

I forordene til den endelige rapporten uttaler Sivilombudsmannen at undersøkelsene samlet sett viste store mangler ved de utvalgte kommunenes dispensasjonspraksis i strandsonen, at funnene gir Sivilombudsmannen grunn til å tvile på om kommunene har foretatt den vurderingen loven krever, samt om kommunene har forstått loven korrekt.

Endringer i plan- og bygningsloven § 19-2 og konsekvenser av endringene

Etter å ha mottatt merknader til høringsforslaget, ble det vedtatt at plan- og bygningsloven § 19-2 andre ledd skal lyde slik:

"Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, hensynene i lovens formålsbestemmelse eller nasjonale eller regionale interesser, blir vesentlig tilsidesatt. Fordelene ved å gi dispensasjon skal være klart større enn ulempene. Det kan ikke dispenseres fra saksbehandlingsregler."

Videre er plan- og bygningsloven § 19-2 fjerde ledd opphevet. Departementets begrunnelse for dette er at bestemmelsen ble overflødig når nasjonale og regionale interesser er uttrykkelig nevnt i andre ledd, og det blir tydeliggjort at dispensasjon ikke kan innvilges hvis det vil føre til at slike hensyn blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg legger bestemmelsen i fjerde ledd unødvendige begrensninger på det kommunale selvstyret. Dersom en direkte berørt statlig eller regional myndighet er misfornøyd med kommunens vedtak, vil det være adgang til å påklage vedtaket.

Nærmere om endringen i plan- og bygningsloven § 19-2 andre ledd første punktum:

Ordlyden endres fra at nasjonale og regionale interesser skal tillegges særlig vekt i vurderingen, til at slike interesser ikke kan bli vesentlig tilsidesatt.

Departementet har uttalt at lovendringen vil bidra til å understreke at nasjonale og regionale interesser er viktige hensyn som skal ivaretas ved vurderingen av en dispensasjonssøknad. Videre at endringen vil sikre en helhetlig avveining mellom nasjonal, regional og kommunal arealpolitikk. Det uttales i tillegg at kommunen må begrunne sine valg, og i den grad det er gitt retningslinjer om hva som er nasjonal eller regional politikk, bør også dette fremheves i kommunens vedtak.

En konsekvens av dette vil være at ordlyden innebærer at de nasjonale og regionale interessene går fra å være noe som skal vektes tungt blant de mange hensyn som kan gjøre seg gjeldende i en dispensasjonsvurdering, til at dispensasjon ikke kan gis dersom disse interessene blir vesentlig tilsidesatt.

Spørsmålet er så om dette betyr at kommunen selv skal avgjøre forholdet til de nasjonale og regionale interessene?

Dette besvarer departementet negativt. Plan- og bygningsloven § 19-1 regulerer allerede regionale og statlige myndigheters mulighet til å uttale seg før det gis dispensasjon.

Imidlertid viser Sivilombudsmannens undersøkelse at kommunene i varierende grad har sendt dispensasjonssøknader til andre myndigheter for uttalelse, og at de sjelden undersøker om dispensasjonen er i tråd med statlige og regionale rammer og mål.

Videre må det stilles spørsmål ved hva som ligger i uttrykket "vesentlig tilsidesatt".

Departementet uttaler at uttrykket "vesentlig tilsidesatt" har stått i loven siden den ble vedtatt i 2008, og at det derfor er en viss praksis å bygge på ved tolkningen av hvor terskelen for "vesentlig" ligger. Vurderingen av om terskelen er nådd synes derfor ikke å tilligge kommunen for avgjørelse.

Departementet har videre uttalt at man generelt kan si at de nasjonale og regionale interessene må gjøre seg gjeldende med en viss tyngde for at de skal kunne anses som vesentlig tilsidesatt. En tilsynelatende mindre sak kan imidlertid reise viktige prinsipielle spørsmål, hvor valg av løsning kan ha betydelige konsekvenser utover den foreliggende sak. Dette kan gjøre at den er av vesentlig betydning. Den samlede miljøeffekten for et område, skal også vektlegges.

Regjeringen har som nevnt innledningsvis gitt klart uttrykk for at endringen vil bety at kommunen vil stå noe friere i vurderingen av skjønnet som ligger til kommunen i en dispensasjonssak. Følgelig blir det mindre rettsanvendelse og mer utøvelse av skjønn. Imidlertid er det en kjensgjerning at det allerede hos statlige og regionale myndigheter foreligger en praksis der de uttaler seg negativt der de vurderer det til at nasjonale og regionale interesser bli vesentlig tilsidesatt. Slike uttalelser vil dermed gå fra å vektes tungt i vurderingen ("bør ikke") til et forbud mot dispensasjon ("kan ikke").

Spørsmålet er så hvilke forhold som anses som nasjonale og regionale interesser?

Departementet nevner her at endring i bruk av avkjørsler og dispensasjon fra byggegrense er viktige temaer som kan berøre nasjonale interesser i områder som allerede er utbygd.

NVE har i sine merknader til høringsforslaget tatt opp det forhold at mange eldre bygg er lovlig plassert i områder hvor de i dag ikke ville bli tillatt satt opp. Dette vil dermed i praksis kunne innebære at bygg som allerede ligger i et fareområde, ikke kan bli utvidet eller ombygd fordi dagens krav til sikkerhet mot flom og skred ikke er oppfylt.

Denne innvendingen var departementet enig i, og understreket kommunens ansvar for å kreve fremlagt tilstrekkelig dokumentasjon for at det ikke foreligger skred- eller flomfare før en dispensasjonssak kan tas opp til behandling.

Departementet viser i tillegg til overordnede forhold som kan være av nasjonal eller regional interesse, og trekker også frem saker som gjelder kraftforsyning eller overvann.

Konklusjonen må dermed være at terskelen for hva som er vesentlige nasjonale og regionale interesser ikke legges særlig høyt.

Nærmere om endring i plan- og bygningsloven § 19-2 andre ledd andre punktum:

Departementet foreslo i utgangspunktet å endre bestemmelsen fra "I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering" til "Fordelene ved å gi dispensasjon skal være klart større enn ulempene".

Departementet foreslo opprinnelig at dagens krav til kvalifisert interesseovervekt av fordeler i forhold til ulemper ble redusert til et krav om alminnelig interesseovervekt, dvs. slik det var i tidligere lov. Videre ble det foreslått at vurderingen skulle være underlagt kommunens frie skjønn, med begrenset overprøvingsrett for domstolene, men fortsatt full overprøvingsrett for klageinstansen, Statsforvalteren.

Forslaget møtte mye motstand, og departementet valgte etter en samlet vurdering å ikke videreføre forslaget. Ordlyden er likevel endret uten at dette endrer det materielle innholdet i bestemmelsen.

Oppsummering

Departementet har gitt klart uttrykk for at intensjonen bak endringene har vært å sikre enklere praktisering, differensiering og å styrke det lokale selvstyret. Som vi ser kan det derimot bli vanskeligere å få innvilget dispensasjon, og at endringene i realiteten fører til en innstramming.